El DNU 681/2026 reactiva una tensión histórica entre la tradición constitucional de apertura a la inmigración y las políticas de excepción. A partir de esa premisa, se advierte que la norma amplía la discrecionalidad del Estado y puede habilitar arbitrariedades que también alcancen a los ciudadanos argentinos
El reciente decreto 681/2026 de necesidad y urgencia, que modifica la ley de migraciones y extiende los criterios de admisión y expulsión de extranjeros a las expresiones de odio hacia la nacionalidad argentina, provoca más de una reacción de perplejidad. El análisis tiende a centrarse, previsiblemente, en las inspiraciones norteamericanas de las nuevas condiciones de acceso al territorio y en sus consecuencias sobre los derechos de los extranjeros. Pero el decreto invita a una pregunta menos inmediata y, quizás por ello, más fecunda: ¿qué nos dice sobre la historia institucional argentina? Lejos de constituir un acto aislado, el DNU reactiva una tensión que acompaña el funcionamiento de las instituciones argentinas desde sus orígenes: la que enfrenta la hospitalidad y la igualdad de derechos proclamada por la Constitución con la voluntad periódica de “proteger” la comunidad política mediante restricciones excepcionales, una voluntad que, en su deriva más extrema, supo anunciar la hora de la espada.
¿Cómo puede un país cuya Constitución proclama la igualdad entre nacionales y extranjeros producir normas que erosionan esos mismos derechos? ¿Qué riesgos entraña ese deslizamiento hacia regímenes de excepción invocados en nombre de la norma que la medida viola?
¿Cómo puede un país cuya Constitución proclama la igualdad entre nacionales y extranjeros producir normas que erosionan esos mismos derechos? ¿Qué riesgos entraña ese deslizamiento hacia regímenes de excepción invocados en nombre de la norma que la medida viola? El problema no es nuevo, y no basta explicarlo apelando a la coyuntura política actual. La historia institucional argentina revela un mecanismo más antiguo y persistente: las rupturas jurídicas rara vez se presentan como tales; se legitiman invocando la continuidad, las excepciones hablan el lenguaje de la regla, y las interpretaciones formuladas en nombre del espíritu de la ley terminan desplazando el sentido de su letra. El DNU 681/2026 es un nuevo episodio de esa historia.
Una paradoja de origen
La paradoja resulta tanto más llamativa cuanto que el orden constitucional argentino nació bajo el signo de una extraordinaria apertura hacia los extranjeros. Inspirada en el ideario de Alberdi, la Constitución de 1853-60 les reconoció los mismos derechos civiles que a los nacionales y consagró la categoría jurídica de “habitante”, que borra deliberadamente la distinción entre unos y otros. El preámbulo lo confirma al extender “los beneficios de la libertad” a “todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”, fórmula prácticamente sin equivalente en el constitucionalismo occidental de la época — solo la reprodujo, más tarde y bajo la influencia del texto argentino, la Constitución paraguaya de 1870— y que el propio DNU cita. Esa orientación encontró una notable continuidad legislativa: la ley de ciudadanía y nacionalidad de 1869 permanece vigente; la ley Avellaneda de inmigración (1876) organizó durante más de un siglo el ingreso de extranjeros; y la ley de migraciones de 2003 les reconoce amplios derechos; los mismos que vino a recortar primero el DNU 366/2025 y ahora el DNU 681/2026. Sobre ese conjunto denormas se edificó una tradición liberal que hizo del aporte migratorio uno de los fundamentos de la nación argentina.
Dos almas, no dos épocas
Pero esa continuidad normativa nunca eliminó una tensión igualmente constitutiva de la experiencia argentina. El mismo país que proclamaba la igualdad jurídica de los extranjeros produjo dispositivos destinados a restringirla. Conviene precisar la naturaleza de esa tensión: la historia migratoria argentina no opone una tradición liberal a otra nacionalista como si una hubiera reemplazado a la otra. Ambas coexistieron desde el origen. La primera privilegiaba la protección de los derechos individuales; la segunda concebía la preservación de la comunidad política como un bien superior, susceptible de justificar restricciones más o menos excepcionales y prolongadas. Podemos resumirlo en dos grandes figuras de la organización constitucional: mientras Alberdi concebía al Estado como garante de los derechos individuales —incluidos los de los extranjeros—, Sarmiento pensaba la inmigración desde otro problema, el de la construcción de una comunidad política nacional. La diferencia no implicaba rechazo de la inmigración, sino una distinta jerarquía de prioridades: allí donde Alberdi veía ante todo individuos titulares de derechos, Sarmiento veía una sociedad cuya cohesión exigía integrar —y, llegado el caso, limitar— ciertas prácticas de los recién llegados. Ambas concepciones coexisten de manera permanente en la historia institucional argentina; lo que oscila, según los contextos, no es su presencia sino su predominio. Hay coyunturas en que prevalece el alma hospitalaria y otras en que se impone, más o menos acentuada, la defensa de la comunidad, frente al extranjero. Es ese predominio relativo —y no una tradición que sustituya a la otra— lo que se desplaza, como un péndulo, de un polo al otro.
Hay coyunturas en que prevalece el alma hospitalaria y otras en que se impone, más o menos acentuada, la defensa de la comunidad, frente al extranjero. Es ese predominio relativo —y no una tradición que sustituya a la otra— lo que se desplaza, como un péndulo, de un polo al otro
El instrumento: la excepción como forma de gobierno
El DNU 681/2026 reactiva precisamente esa vieja tensión y la inclina —paradójicamente, para un gobierno que se colocó bajo el auspicio de Alberdi— hacia el polo de la defensa de la comunidad. Pero como tantas normas antes que él, no se presenta como una ruptura del orden constitucional sino como un instrumento destinado a preservarlo: el argumento oficial invoca la defensa de los derechos, la convivencia democrática y la protección de la comunidad nacional. Es esa retórica de continuidad la que merece ser examinada, y conviene empezar por el instrumento mismo. La Constitución admite los decretos de necesidad y urgencia únicamente cuando circunstancias excepcionales hacen imposible seguir el procedimiento legislativo ordinario. Los considerandos del DNU afirman que “la naturaleza excepcional de la situación planteada hace imposible seguir los trámites ordinarios”, es decir, la vía legislativa que exige la legitimidad republicana. Ya un DNU anterior, el 366/2025, había invocado la emergencia para reducir derechos de los extranjeros y facilitar su retención y expulsión sin intervención judicial. Pero los propios datos oficiales desmienten la existencia de una emergencia migratoria que estos textos invocan: la proporción de extranjeros residentespermanece estable en torno al cuatro por ciento de la población, muy lejos del treinta por ciento que registró el censo de 1914. Tampoco es verosímil que la urgencia del decreto provenga de su posibilidad de alterar la circulación de discursos en las redes sociales, ni que esa circulación pueda traducirse en ejecución administrativa —lo que, además, contradeciría, incluso en sus propios términos, la política de reducción del Estado que el gobierno reivindica. La urgencia no deriva, pues, de los hechos, sino de la conveniencia política de sustraer el debate al Congreso. El punto merece subrayarse porque suele pasar inadvertido: la restricción de derechos comienza aquí, antes aún del contenido de la norma. Cuando el Poder Ejecutivo sustituye al legislador sin que concurran las condiciones que fija la Constitución, la excepción deja de ser una respuesta extraordinaria para volverse una forma ordinaria de gobierno. No es un detalle procedimental: es el primer desplazamiento del equilibrio institucional.
La infracción: del acto a la expresión
Con todo, la cuestión más significativa no reside en el uso del DNU sino en el tipo de infracción que introduce. Hasta ahora, las restricciones al ingreso o a la permanencia se apoyaban en categorías relativamente objetivables: antecedentes penales, documentación falsa, condenas judiciales o razones clásicas de orden público. El DNU opera un desplazamiento más sutil: el problema deja de ser lo que el extranjero hace para extenderse a lo que “expresa” y a sus efectos sobre la convivencia pacífica. La referencia a quienes “rompan la convivencia armónica” mediante mensajes de odio contra la Argentina o los argentinos inaugura una categoría nueva, difícilmente delimitable y dependiente, por necesidad, de la interpretación de la autoridad administrativa. La objeción decisiva es jurídica: el decreto somete a los extranjeros a un “régimen de civilidad” cuya evaluación depende de la apreciación discrecional de la administración, del que los argentinos quedan exentos, y viola con ello uno de los principios fundamentales de la Constitución, la igualdad de derechos de todos los habitantes. A esa objeción de fondo se añaden otras dos, de distinto orden. Una, moral y pragmática: ¿cómo imponer reglas de urbanidad cuando quienes las exigen son los primeros en no respetarlas? Otra, sociológica: la civilidad, como mostró Norbert Elias, es el producto de prácticas e interacciones que modelan los mecanismos de autocontrol de los individuos; no conoce las fronteras que la ley traza entre nacionales y extranjeros, y sus temporalidades no son las de la política. No se decreta.
El DNU opera un desplazamiento más sutil: el problema deja de ser lo que el extranjero hace para extenderse a lo que "expresa" y a sus efectos sobre la convivencia pacífica
Una genealogía: la Ley de Residencia de 1902 y su aplicación durante el Golpe de Estado de Uriburu de 1930
Un punto del decreto merece toda nuestra atención: al mismo tiempo que prohíbe el ingreso y la residencia a quienes hayan expresado mensajes de odio en forma oral o escrita o hayan participado a actos de ultraje de símbolos patrios, dice preservar la libertad de expresión y el disenso ideológico. La contradicción no es accidental: constituye el mecanismo mismo que recorre buena parte de la historia institucional argentina, donde la restricción se formula en el lenguaje de la garantía y la excepción se presenta como reafirmación de la regla. Y no escasual que el DNU invoque como fundamento —a título de doctrina de la Corte— un fallo del máximo tribunal de 1932, 164:344. Vale recordar el contexto el citado fallo: la Argentina atravesaba entonces su primer golpe de Estado, el del 6 de septiembre de 1930, encabezado por Uriburu, que la propia Corte convalidó mediante la acordada del 10 de septiembre de ese año. Es la hora de la espada defendiendo las instituciones, ahora en acto. El fallo consagra la doctrina de que la nación soberana puede admitir o expulsar extranjeros con amplia discrecionalidad, y respalda así la vigencia de la Ley de Residencia de 1902, que autorizaba la expulsión sin juicio previo, por simple decisión administrativa —es decir, policial—, y que el poder de facto empleó profusamente. Ya en 1903 Carlos Groussac había advertido que, con la ley de 1902, el extranjero dejaba de estar protegido por el mero cumplimiento de la ley y pasaba a depender del juicio discrecional de la autoridad; y reclamaba Groussac que “el dique a la arbitrariedad no resida en la persona del funcionario, sino en la misma ley”. Conviene recordar lo que el fallo de 1932 consagra: no “reconoce el delito de opinión”, sino el poder discrecional de exclusión sobre el cual el delito de opinión pudo edificarse. El DNU 681/2026 dice inspirarse en la ley de migraciones de 2003 —que garantiza la libertad de expresión y el disenso— pero se apoya en esa doctrina de la discrecionalidad que el fallo defiende, y desplaza el viejo delito de opinión hacia un “delito de expresión”: lo que el extranjero dice y su relación con los símbolos. Sus categorías —“odio”, “hostilidad”, “menosprecio”, “ultraje”— son, como las que habilitaban aquellas expulsiones, nociones abiertas: exigen interpretación, y en esa amplitud anida la arbitrariedad. El vocabulario, por lo demás, es revelador: los considerandos se inscriben en un lenguaje de derechos y evitan deliberadamente el léxico clásico de la exclusión —el “indeseable” de las normas de entreguerras— para reemplazarlo por el contemporáneo del “discurso de odio”. La continuidad, entonces, no está en las palabras sino en el dispositivo: el extranjero queda a merced del poder por lo que expresa. Fachada liberal, dispositivo liberticida.
El bumerán: cuando el arma se vuelve contra los nacionales
Queda una advertencia final, sobre la cual conviene detenerse. Sería un error dejarse ganar por la indiferencia con el argumento de que, al fin y al cabo, se trata de extranjeros que agravian a los argentinos. La arbitrariedad no reconoce fronteras jurídicas: es un dispositivo hecho para prescindir de la regla, y el arma puede volverse contra los propios nacionales, contra aquellos que no serían “lo suficientemente argentinos” según la apreciación del funcionario que juzgue el caso. El destino del gran filólogo Ángel Rosenblat es uno entre muchos. Se lo desnaturalizó invocando la “falsedad del juramento” de fidelidad a las instituciones de la República —fórmula que encubría en verdad la sanción de un “delito comunista”—; se violó así el principio de la nacionalidad irrevocable y se lo convirtió, mientras se hallaba en Berlín con una beca de la UBA, en apátrida, en un contexto de creciente radicalización antisemita. Rosenblat encontró refugio en Venezuela, cuya nacionalidad adoptó y donde desarrolló una obra mayor. Otros destinos fueron menos afortunados.
En la historia institucional argentina, las rupturas suelen hablar el lenguaje de la continuidad; las excepciones, el de la regla; y las interpretaciones invocadas en nombre del espíritu de la ley terminan, no pocas veces, por contrariar su letra. Mucho antes de que la corrupción se volviera la explicación dominante de estos procesos, ese mecanismo ya estructuraba profundas transformaciones del derecho. Lo nuevo —y lo que vuelve al DNU de 2026 especialmente elusivo— es que ese dispositivo habla el idioma de los derechos: ya no excluye contra los derechos humanos, sino en su nombre. Si la inspiración o alineamiento norteamericano explica la forma inmediata del decreto, es la clave institucional argentina la que revela su mecanismo profundo. La historia no se repite. Y aunque este período guarde, para la historiadora que soy, extrañas semejanzas con los años en que se incubaba la catástrofe de la Segunda Guerra Mundial, no hay ley que la historia pueda invocar para predecir o conjurar tales desastres. Pero sí podemos aprender del funcionamiento de las instituciones: tras las palabras garantistas del DNU 681/2026 se esconde un dispositivo que habilita toda clase de arbitrariedades, y que ya hemos visto en acción. Los casos de desnaturalización por delito de opinión enseñan que nada impide que un mecanismo dirigido contra los extranjeros acabe volviéndose contra los nacionales, liquidando de una vez las dos almas de las políticas migratorias: los derechos individuales y la comunidad nacional.